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5 février 1817 : vote de la loi Lainé relative au mode d'élection des députés

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5 février 1817 : vote de la loi Lainé
relative au mode d’élection
des députés
(D’après « La question électorale. Tableau historique des lois électorales
depuis 1789 » (par Adrien Bavelier) paru en 1873, « Histoire de la restauration
et des causes qui ont amené la chut de la branche aînée
des Bourbons » Tome 1 (par Baptiste Capefigue), paru en 1837, « Les orateurs
politiques de la France » (par Albert Chabrier) paru en 1888,
« Decazes, ministre du roi » (par Roger Langeron) paru en 1960
et « De la monarchie à la république (1815-1879) » (par Vincent Adoumié) édition de 2022)
Publié / Mis à jour le lundi 5 février 2024, par LA RÉDACTION
 
 
Temps de lecture estimé : 4 mn
 
 
 
Promulguée quelques mois après l’avènement de la nouvelle Chambre au sein de laquelle le parti royaliste n’avait plus la majorité, cette loi officialise le principe de l’élection directe des députés par tous les contribuables âgés de plus de trente ans et payant plus de trois cents francs de contributions, réunis en un collège départemental

Après le retour de Louis XVIII (8 juillet 1815), une ordonnance du 13 juillet 1815 prononça la dissolution de la chambre des députés, et prescrivit pour les nouvelles élections un règlement provisoire.

Chaque collège électoral d’arrondissement devait élire un nombre de candidats égal au nombre des députés du département, et les collèges électoraux devaient choisir au moins la moitié des députés parmi ces candidats. Les électeurs des collèges d’arrondissement pouvaient siéger s’ils avaient vingt-et-un ans accomplis. Il en était de même des électeurs des collèges départementaux ; mais ceux-ci devaient avoir été choisis sur la liste des plus imposés. L’âge fixé pour l’éligibilité des députés était de vingt-cinq ans ; ils devaient, en outre, payer au moins mille francs d’impôts et en fournir la preuve à la chambre.

La Chambre introuvable en 1816. Chromolithographie didactique du début du XXe siècle
La « Chambre introuvable » en 1816. Chromolithographie didactique du début du XXe siècle

Le parti royaliste remportant, à l’issue des élections législatives d’août 1815, la quasi-totalité des sièges à la Chambre des députés, le roi aurait dû désigner un président du Conseil des ministres royaliste. Mais, usant du fait que le gouvernement n’était responsable que devant lui, il préféra nommer un constitutionnel, plus apte selon lui à mener la politique de réconciliation nationale qu’il désirait.

Cependant, privé de majorité, le président du Conseil des ministres, Armand-Emmanuel du Plessis de Richelieu, n’eut qu’une marge de manœuvre très réduite, et dut subir la surenchère judiciaire et religieuse des députés royalistes qui votaient des lois permettant de poursuivre tous les complices des Cent-Jours ou supprimant le divorce. Le 5 septembre 1816, constatant l’impasse politique, le roi dissolut la « Chambre introuvable » — expression qui lui est attribuée et exprimant l’idée qu’il n’aurait pu imaginer disposer d’une chambre aussi acquise aux idées royalistes —, comme la Charte l’y autorisait. L’ordonnance confirmait les dispositions de 1815 relatives au mode d’élection des députés, et exigeait par ailleurs, pour la validité de l’élection, la présence dans chaque collège de la moitié plus un de ses membres, et la majorité absolue des membres présents.

Les élections qui suivirent donnant enfin au président du Conseil des ministres la majorité qu’il attendait. Sur 258 sièges, il pouvait en effet disposer d’environ 150 constitutionnels, décidés à soutenir son action. Les royalistes n’étaient plus que 92 et les libéraux à peine une poignée. En premier lieu, il parvint à faire adopter, le 5 février 1817, une loi électorale présentée par le ministre de l’Intérieur Joseph Lainé et réduisant l’influence des royalistes.

Cette loi se résumait en trois points essentiels : le suffrage direct attaché au cens fixé par la Charte ; le scrutin de liste par département, et non plus par arrondissement ; le renouvellement annuel du cinquième de la Chambre. Mettant fin au régime provisoire, elle avait été travaillée dans plusieurs conseils de cabinet et au conseil d’État, où l’on avait adopté les bases suivantes.

Le principe de l’élection directe était admis. La qualité d’électeur était attribuée à tout Français, âgé de trente ans accomplis, jouissant de ses droits civils et politiques, et payant 300 francs de contributions directes ; mais il ne pouvait en exercer les droits que dans le département où il avait son domicile politique.

Armand-Emmanuel du Plessis de Richelieu, président du Conseil des ministres (septembre 1815 – décembre 1818). Peinture de Thomas Lawrence (1818)
Armand-Emmanuel du Plessis de Richelieu, président du Conseil
des ministres (septembre 1815 – décembre 1818). Peinture de Thomas Lawrence (1818)

Le préfet dressait la liste des électeurs, et statuait en conseil de préfecture sur les difficultés relatives à l’inscription, sauf le recours en droit. Les contestations portant sur la jouissance des droits civils et politiques étaient jugées par les cours royales, et celles qui concernaient les contributions ou le domicile étaient déférées au conseil d’État.

Un seul collège électoral était établi par département ; mais, lorsque le nombre des électeurs y dépassait six cents, le collège se divisait en plusieurs sections, dont chacune ne pouvait comprendre moins de trois cents électeurs. Le bureau de chaque collège électoral ou de chaque section se composait d’un président ou d’un vice-président, de quatre scrutateurs et d’un secrétaire. Le président et les vice-présidents étaient nommés par le roi ; le secrétaire et les scrutateurs étaient élus par le collège, le premier au scrutin individuel, les autres au scrutin de liste. Les difficultés qui s’élevaient sur les opérations du collège ou de la section étaient jugées provisoirement par le bureau, sauf la décision définitive de la chambre des députés. La durée de la session des collèges était de dix jours au plus.

Les électeurs devaient voter par bulletins de liste, qui renfermaient autant de noms qu’il y avait de députés à nommer. On n’admettait que trois tours de scrutin. À l’un des deux premiers, il fallait, pour être élu, réunir au moins le quart plus une des voix de la totalité des membres composant le collège et la moitié plus un des suffrages exprimés. Après les deux premiers tous, s’il restait des nominations à faire, le bureau dressait une liste des candidats qui avaient obtenu le plus de voix au deuxième tour ; cette liste contenait deux fois autant de noms qu’il y avait encore de députés à élire ; ceux-ci devaient être pris sur la liste, et l’élection avait lieu à la pluralité des votes exprimés.

Enfin, il était interdit de nommer députés, dans le départements où ils exerçaient leurs fonctions, les préfets et les officiers généraux commandant les divisions militaires.

Le ministère de l’Intérieur fit dresser une statistique électorale constatant le nombre d’électeurs qui, d’après la nouvelle loi, seraient appelés à voter. Cette statistique indique l’état où la loi prit les intérêts et les suffrages. Il existait à l’époque où le projet fut discuté 90 878 électeurs payant 300 francs d’impôts, et 16 052 citoyens français payant 1 000 francs d’impôts, ces derniers étant par conséquent à l’éligibilité.

Joseph Lainé, ministre de l'Intérieur (mai 1816 – décembre 1818). Gravure extraite de Biographie pittoresque des députés. Portraits, mœurs et costumes paru en 1820
Joseph Lainé, ministre de l’Intérieur (mai 1816 – décembre 1818). Gravure extraite
de Biographie pittoresque des députés. Portraits, mœurs et costumes paru en 1820

Dans ses notes personnelles rédigées en vue de ses Mémoires, le ministre de la Police de l’époque, Élie Decazes, confie son hostilité à cette loi, qui présentait selon lui « un vice capital, c’était la réunion en un seul collège » — un seul collège, départemental, au lieu de plusieurs collèges d’arrondissement comme il l’aurait souhaité. Il rapporte avoir demandé « la division des électeurs en autant de collèges qu’il y avait de députés à nommer, seul mode, selon moi, d’obtenir la véritable expression de l’opinion des électeurs et en même temps de donner au gouvernement et à la grande propriété la juste et salutaire action qu’il était utile qu’ils eussent sur l’élection populaire.

« L’obligation de se rendre au chef-lieu du département avait nécessairement empêché 1/3 au moins des électeurs de s’y rendre. La fatigue d’un voyage de plus de cinquante lieues aller et retour pour les arrondissements les plus éloignés, la dépense, la perte de temps pour leurs affaires ne pouvaient manquer d’en retenir un grand nombre chez eux. Le voyage aller et retour devait leur prendre en moyenne plus de trois jours, le séjour au chef-lieu devait être au moins aussi long, le premier jour étant consacré à la formation du bureau et l’élection qui n’avait lieu souvent que le 3e jour ne s’accomplissait que bien rarement avant le 2e jour.

« C’était donc 5 jours au moins et pour beaucoup 6 ou 7 qui étaient enlevés au travail et aux affaires. Et pour quel résultat ? Pour appeler les électeurs à voter au scrutin des listes présentées par les divers partis, à donner ou refuser leurs voix à 5,8 et jusqu’à 10 personnes dont pas une n’était connue de plusieurs d’entre eux !

« L’élection, poursuit Decazes, n’était donc véritablement pas réelle. Parce que le tiers au moins des électeurs n’y pouvait prendre part. Parce que les électeurs ne pouvaient faire en connaissance de cause leur choix. Par que les listes sur lesquelles devait avoir lieu le scrutin, étaient l’œuvre de partis ou de coteries, souvent des journaux, et ne pouvaient être l’ouvrage de la grande majorité des électeurs.

Élie Decazes, ministre de la Police (septembre 1815 – décembre 1818)
Élie Decazes, ministre de la Police (septembre 1815 – décembre 1818)

« Les électeurs du chef-lieu du département, surtout dans les grandes villes, se trouvant rendus aux opérations sans frais ni dépenses, étaient les véritables maîtres du scrutin. Au collège d’arrondissement, au contraire, où la plupart des électeurs pouvaient se rendre le matin pour revenir chez eux le soir, peu d’entre eux manquaient à l’appel, ils y manquaient d’autant moins qu’ils pouvaient y faire prévaloir le candidat de leur choix, candidat souvent de la location connu de tous.

« Au collège d’arrondissement, l’action du gouvernement pouvait loyalement s’exercer, celle des grands propriétaires également, action l’une et l’autre aussi justes qu’utiles et qui étaient remplacées aux collèges des départements par l’influence du chef-lieu, des coteries et de la presse. Ce mode d’élection, je le proposai lors de l’examen des partis mais sans succès. Il en eût été autrement peut-être si j’avais eu le portefeuille de l’Intérieur, l’initiative et la responsabilité du projet à présenter. »

 
 
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