12 décembre 1604 : instauration de la Paulette par Henri IV, fixant la vénalité des charges

Dans les derniers jours de l’année 1604, le roi Henri IV donna un arrêt suivant lequel les officiers de finance et de judicature devenaient propriétaires de leurs charges, en payant chaque année la « paulette ». Dévoyé sous les gouvernements successifs, ce système conduisit à l’émergence d’une magistrature dépourvue d’intégrité.

Pour devenir propriétaires de leurs charges, les officiers devaient s’acquitter chaque année de quatre deniers pour livre, c’est-à-dire la soixantième partie du prix de ces charges, d’après la récente estimation qui en avait été faite. A leur mort, leurs charges restaient à leurs héritiers, qui en disposaient comme d’un bien patrimonial, sauf les exceptions et les cas qui vont être spécifiés. La redevance à laquelle ils étaient assujettis fut appelée droit annuel. Les charges des premiers présidents, des procureurs et des avocats généraux dans les parlements, étaient formellement exceptées du droit annuel et réservées à la nomination du roi.

Pour les offices compris dans le droit annuel, c’est-à-dire pour tous les autres offices de justice et de finance, le gouvernement se réservait le pouvoir d’en disposer, quand ils viendraient à vaquer, sous la seule condition de payer préalablement aux héritiers de ceux qui en étaient pourvus le prix auquel ils seraient évalués. De cette sorte, pour les charges de simples conseillers dans les parlements, de simples juges dans les tribunaux inférieurs, la couronne conservait toujours le droit et les moyens d’écarter les sujets indignes ou dangereux.

Portrait de Henri IV en 1600, par Thomas de Leu (1562-1620)

Ces restrictions capitales donnaient au gouvernement tous les moyens d’arrêter les conséquences et de prévenir les abus qui pouvaient résulter de l’établissement du droit annuel. Il est bien singulier que des histoires modernes n’en fassent pas mention. Richelieu, dans son Testament politique, écrit que « les maux que cause présentement le droit annuel ne procèdent pas tant du vice de sa nature, que de l’imprudence avec laquelle on a levé les correctifs que ce grand prince y avait apportés. »

Le droit annuel fut appelé Paulette, du nom du financier Paulet, qui avait donné la première idée de ce nouvel impôt et qui en fut le premier fermier. Il y eut dans cette mesure un côté fiscal. En effet, les derniers Valois, et Henri IV après eux, ne vendaient plus les charges judiciaires, n’en retiraient plus aucun profit pour leur trésor. Quand il y avait résignation, ils permettaient au magistrat et au financier de tirer de sa charge le prix qu’il en trouvait : quand l’office revenait à la couronne, le roi en disposait, il est vrai, mais toujours sur la désignation de quelque seigneur en crédit, qui touchait le prix de l’office à la place du roi.

Sully prétendait qu’au lieu de laisser couler cet argent dans les coffres des particuliers, il était encore plus raisonnable d’en détourner le cours au profit du trésor public ; que le roi aurait ainsi les moyens de payer en tout ou en partie les gages des officiers de justice ; que les impôts seraient diminués et les contribuables déchargés d’autant, ou que le trésor public aurait plus de fonds à consacrer aux entreprises utiles.

Mais en établissant le droit annuel ou Paulette, Henri se détermina par une considération politique beaucoup plus puissante sur son esprit que l’intérêt fiscal. Il avait vu que les Guise, durant leur faveur, soit en intervenant dans les résignations, soit en fixant le choix royal en faveur de leurs candidats, étaient parvenus à faire donner tous les offices vacants à des gens qui dépendaient d’eux ; qu’ils s’étaient acquis un crédit sans bornes parmi les officiers qui les connaissaient plus que les rois ; que cette circonstance, plus que toute autre, les avait aidés à faire la Ligue. Henri crut qu’on ne pourrait jamais établir de règle certaine contre les favoris, ni les empêcher d’abuser de leur crédit. Il crut remédier à cet abus et à ce danger, en privant la royauté elle-même du droit qu’elle avait à la collation des offices, et en donnant la propriété aux particuliers et à leurs héritiers.

Richelieu, qui tenait de la bouche même de Sully les raisons politiques qui avaient conduit Henri à cette aliénation de l’une des principales prérogatives de la couronne, approuvait sans restriction le droit annuel. Il prétendait que les magistratures devaient rester dans les familles auxquelles leur fortune permettait d’en soutenir l’importance ; que si l’accès à ces charges était ouvert indistinctement à tous sans payer, tous, éblouis par leur éclat, y courraient, et déserteraient les autres professions, principalement le commerce et l’industrie ; que sous le régime de la résignation, le magistrat était réduit à se démettre de bonne heure dans la crainte d’être surpris par la mort et de frustrer sa famille du prix de sa charge, tandis que, sous le régime du droit annuel, il vieillissait tranquillement dans ses fonctions, et y apportait la science et la maturité que les années donnent seules. Les restrictions apportées au droit annuel lui semblaient armer tout gouvernement intelligent et ferme de moyens suffisants pour réprimer les abus qui naîtraient de cette mesure, au moment où les abus commenceraient à se produire.

Henri IV, Sully et Richelieu avaient gain de cause contre le système de résignation, mais ils n’avaient pas raison contre les vices de la vénalité et de l’hérédité des charges ; hérédité qui naquit du droit annuel, qui s’établit malgré les sages restrictions de Henri, par l’incurie et la faiblesse de plusieurs gouvernements qui succédèrent au sien. Les contemporains les plus instruits dans les affaires de la magistrature et de la justice, tels que de Thou et L’Étoile, plusieurs hommes d’État, entre autres Fontenay-Mareuil, élevèrent la voix, dès le principe, contre le droit annuel et contre ses conséquences qu’ils prévirent et annoncèrent.

Portrait de Maximilien de Béthune, duc de Sully. Gravure extraite
du Recueil d’estampes relatives à l’Histoire de France (1641)

L’hérédité des offices de judicature ayant constitué au profit de certaines familles un monopole, un privilège, qui leur conféra la noblesse de robe, la plus haute considération dans la société, une part de pouvoir dans le gouvernement, les charges ne tardèrent pas à monter à des prix exorbitants. Les magistrats eurent, naturellement, la tentation de faire payer aux plaideurs ce qui leur avait coûté si cher, de revendre en détail ce qu’ils avaient acheté en gros. N’étant plus contenus par la main ferme de Henri, ils échappèrent aux entraves et à la réforme de l’édit de 1597, reportèrent les épices à un taux excessif, et ruinèrent les plaideurs en frais de procès. Les examens d’admission se relâchèrent d’abord et ensuite devinrent illusoires ; l’argent tint lieu aux juges de probité et d’instruction.

Malgré d’honorables exceptions, la magistrature cessa d’être intègre et éclairée, et la justice se corrompit de nouveau : il ne serait pas difficile d’établir la vérité historique du personnage de Perrin Dandin. Dans les rapports de la magistrature avec le gouvernement, l’abus du système de la résignation avait en partie produit la Ligue : l’abus de l’hérédité devait engendrer d’autres désordres sous une royauté également faible ; les hommes politiques les redoutaient et entrevoyaient la Fronde.

Il n’y avait donc pas à remplacer la résignation par le droit annuel ; il fallait supprimer l’une et ne pas établir l’autre. Il était digne de Henri IV de ramener la justice à l’état où elle avait été depuis Louis XI jusqu’à François I^er, époque où la royauté choisissait les magistrats, sur la présentation des corps, parmi les avocats les plus intègres et les plus instruits de chaque barreau, et où la complète indépendance du juge était assurée par l’inamovibilité. Il n’est guère douteux que Henri n’eût ouvert les yeux sur les vices de la Paulette, et, après l’avoir détruite, n’eût opéré les réformes voulues, s’il eût vécu quelques années de plus.

En effet, avec ce sentiment religieux qu’il portait dans l’accomplissement de tous les devoirs de la royauté, il répétait souvent : « Dieu me fera peut-être la grâce, dans ma vieillesse, de me donner le temps d’aller deux ou trois fois par semaine au Parlement, comme y allait le bon roi Louis XII, pour travailler à l’abréviation des procès. Ce seront là mes dernières promenades. » La Providence ne lui accorda pas ces dernières années : il ne put voir l’exercice de la justice en face et à nu ; il ne put exercer son contrôle sur le jeu de ce pouvoir public, reconnaître les tendances du droit annuel et les vices de l’hérédité. Dès lors, la réforme de la magistrature et de la justice fut ajournée en partie jusqu’au règne de Louis XIV, en partie jusqu’à la Révolution française.