Ministres, ministères, portefeuilles et gouvernement : de l'installation à l'abdication. Administration, gestion

Rappelant dans l’avant-propos de La République des camarades que Michelet appelait la République « une grande amitié », Robert de Jouvenel considère qu’elle n’est plus aujourd’hui « qu’une grande camaraderie. Entre les hommes chargés de contrôler à un titre quelconque les affaires publiques, une intimité s’établit. Ce n’est ni de la sympathie, ni de l’estime, ni de la confiance ; c’est proprement de la camaraderie, quelque chose, en somme, d’intermédiaire entre l’esprit de corps et la complicité. »

René Viviani, président du Conseil (du 13 juin 1914 au 29 octobre 1915)

Citant Montesquieu aux yeux duquel il importait que les pouvoirs fussent séparés – l’exécutif, le législatif et le judiciaire, le polémiste ajoute qu’il faut désormais compter avec la presse. « En principe, les pouvoirs continuent à être séparés. Mais ils voisinent. Le moins qu’on puisse dire, c’est qu’ils ont pris l’habitude de se rencontrer : à la Chambre, dans le salon de la Paix, au Palais de Justice, dans la salle des pas perdus, et, encore dans les antichambres ministérielles, dans les salles de rédaction, dans le monde et jusqu’au café. »

Consacrant un premier volet de son ouvrage à la députation, il en vient aux ministres et ministères.

L’installation
La scène se passe dans le cabinet d’un ministre. Le gouvernement a été renversé, trois, quatre ou huit jours auparavant. Le ministre qui a longtemps espéré faire partie de la combinaison nouvelle, vient d’apprendre le nom de son successeur. De ce fait, il se sent à la fois plein d’amertume et d’ironie. « Personne, pense-t-il, n’était moins désigné pour ce poste. » Notez que, neuf fois sur dix, son opinion est pleinement justifiée. La dixième fois, d’ailleurs, elle est la même.

Le ministre donc attend son successeur, en expédiant les affaires courantes et en faisant ses paquets. A cette heure incertaine, il détient encore pour quelques instants l’autorité, mais déjà il est débarrassé de toute responsabilité. Il se grise de ces dernières minutes de pouvoir, qui sont le pouvoir absolu... A ce moment, le nouveau ministre arrive. Si c’est un routier de la carrière, tout de suite il est chez lui : il demande des nouvelles des services qu’il a connus bien avant celui qui est là ; il tient à démontrer qu’il sait tout, qu’aucun détail ne lui est étranger : il ne veut rien avoir à apprendre.

Si, au contraire, le nouveau venu est un débutant, il se sent timide et désorienté, grisé à la fois de sa gloire nouvelle et gêné devant ce collègue qu’il dépossède. Il craint de poser une question absurde ou d’ignorer un détail essentiel. Lorsqu’il souhaite le plus ardemment de se renseigner, il hésite encore à questionner. Entre l’ancien et le nouveau ministre la conversation s’engage... Ne craignez rien : elle est cordiale. Quelles que soient les différences de doctrine qui les séparent, quels que puissent être leurs griefs personnels, ces deux hommes appartiennent au même milieu parlementaire. Ce sont des collègues. D’ailleurs, ce n’est pas au moment où l’on devient ministre qu’il faut renoncer à paraître homme du monde.

Aussi leurs propos seront-ils prévus, affables et médiocres.
– C’est une lourde tâche que de vous remplacer.
– C’est une consolation de laisser ces services entre vos mains.

Les politesses échangées, on arrive aux choses sérieuses : quelques interrogations sur le mobilier du ministère, sur les facilités qu’accorde le garde-meuble national, qui se fait de jour en jour moins complaisant ; on recommande un certain nombre de personnes. Enfin, on en vient aux problèmes d’ordre général. Le ministre qui s’en va insiste sur quelques œuvres qu’il a personnellement entreprises et qui sont généralement de peu d’importance – sans quoi, il ne les aurait pas entreprises. Il bavarde un moment, feuillette vaguement quelques dossiers. Et le tout dure une demi-heure. Puis il s’en va. Il s’en va et de longtemps on ne le reverra plus. Un jour peut-être, il reviendra pour recommander quelque fonctionnaire ou quelque candidat, mais plus jamais il ne se préoccupera de la marche des grands services, qu’il a dirigés peut-être pendant des années...

Le nouveau ministre reste seul. Il prend, cette fois, vraiment possession des lieux. Il fait quelques pas dans la pièce, regarde les murs, va jusqu’à la fenêtre. De le il aperçoit les voitures lourdement chargées, qui emportent les « dossiers personnels » de son prédécesseur. Il revient s’asseoir au fauteuil ministériel. Il se remémore la conversation qu’il vient d’avoir, et qui est nulle. Il regarde son bureau, qui est net. Il ouvre des tiroirs, qui sont vides. A partir de cette minute, la responsabilité d’un des grands services de l’Etat pèse sur lui.

Le ministre en face des services
Cependant, le ministre s’est fait présenter les principaux directeurs de l’administration dont il a dorénavant la charge. L’entretien a été bref. Le ministre s’est montré bienveillant et un peu gêné. Les grands fonctionnaires se sont montrés respectueux et un peu distants. Quelquefois, ils se connaissaient déjà. Si, par hasard, le ministre est un spécialiste des affaires qu’il va dorénavant diriger – tout arrive – il a pu se trouver en contact avec ces fonctionnaires : il leur a demandé des renseignements qu’ils avaient peut-être le devoir de lui refuser et qu’ils avaient, en tout cas. le moyen de lui dissimuler. Aujourd’hui qu’il est devenu leur chef suprême, le ministre se sent en face d’eux reconnaissant et mal à l’aise.

Si, au contraire, il n’est pas un spécialiste et si même il ignore tout de cette spécialité, qui est dorénavant la sienne, il est évidemment un peu plus libre. Il apporte dans les rapports moins de défiance et plus de coquetterie. Mais, en tout état de cause, il redoute les appréciations sévères de ces hommes inclinés. Peut-être même en arrive-t-il à douter de lui-même. Sans doute, sa compétence a paru suffisante au président du Conseil, elle a été consacrée par la signature du président de la République et peut-être même a-t-elle, à diverses reprises, étonné ses collègues de l’une ou l’autre Chambre. Mais que vont en penser ces hommes blanchis sous le harnais et qui se trouvent peut-être depuis vingt ans ou plus, à la tête de leurs services ?

C’est que les compétences parlementaires, même les mieux reconnues, ne sont pas nécessairement très anciennes ni tout à fait éblouissantes. On nomme spécialiste des questions militaires celui qui fut capitaine dans l’active, ou seulement commandant dans la territoriale. Un chimiste, qui a étudié les poudres, ambitionne le ministère de la Marine. Un ancien pharmacien ou un ancien bijoutier aspirent à régenter le Commerce. Un juge de paix colonial à compétence étendue semble également désigné, pour diriger le ministère des Colonies, celui du Commerce, celui de l’Instruction publique et celui des Affaires étrangères – et c’est certainement le plus beau cas d’extension de compétence qu’ait jamais connu un juge de paix.

Le fonctionnaire, qui lui, est installé là depuis longtemps, qui a vu passer tant de ministres, qui a servi tant de politiques, mais qui se sent chez lui, regarde ce nouveau venu, ce maître provisoire, avec une pointe d’indulgence dédaigneuse. Même s’il reconnaît la valeur ou le talent d’un ministre, il le méprise un peu d’ignorer les rouages compliqués des services et la beauté des formules administratives. Et le ministre aurait-il le génie de l’administration, le fonctionnaire sait bien que c’est lui seulement qui en a l’habitude. Dès cet instant, le conflit est né. Le ministre se défie des bureaux, mais les bureaux redoutent le ministre. Peut-être cette défiance est-elle aussi justifiée que cette crainte ; en tout cas, on devine ce que sera la collaboration : cordiale peut-être, jamais confiante.

Seul le ministre peut donner des ordres, mais seuls les fonctionnaires peuvent faire aux ordres du ministre un destin. Il arrive que le ministre s’exaspère ; pour essayer de se reconnaître dans le dédale administratif, il décide une grande réforme, un remaniement intégral des services sur un plan qui sera le sien, et dont il possédera, par conséquent, l’économie. Malheureusement, les transformations de cette nature soulèvent des difficultés sans nombre. Les divisions simples que l’on a faites sur le papier entraînent des conséquences de détail infinies. Les dossiers se perdent, la correspondance souffre, les querelles de compétence s’enveniment.

Distribution de portefeuilles

D’ailleurs, on n’a pas tout prévu. Il faut réparer les oublis par des solutions de fortune. Le moment arrive vite où le ministre ne se reconnaît pas plus dans la nouvelle organisation que dans l’ancienne. Il est vrai qu’à ce moment les grands fonctionnaires, qui l’accablaient jusqu’alors de leur compétence, ne s’y reconnaissent pas davantage – et c’est déjà un résultat. Mais c’est un résultat seulement pour l’amour-propre du ministre. Sa collaboration avec ses services ne s’en trouve pas, croyez-le, mieux assurée. Quel que soit le temps qu’un ministre demeure au pouvoir, il est « l’étranger », quelquefois il est « l’ennemi ». L’esprit de « carrière », qui règne au ministère des Affaires étrangères est célèbre, mais il existe au même degré dans toutes les autres administrations de l’Etat.

(...)

Le ministre signe
Pourtant, malgré les fonctionnaires hostiles, avec la collaboration de son cabinet hasardeux, le ministre s’est mis courageusement au travail. Et n’imaginez pas que sa fonction soit une sinécure. D’abord, et avant tout, un ministre est le délégué du Parlement : il lui doit compte de ses actes. Les parlementaires vont lui écrire, venir le voir, l’interpeller. Il faut qu’il reçoive, qu’il réponde, qu’il prépare des discours, qu’il se montre dans l’une et l’autre assemblée. Il est, de plus, membre du gouvernement : il faut qu’il assiste aux conseils des ministres, qu’il se tienne au courant et qu’il donne son avis sur toutes les questions qui touchent à la politique générale du cabinet. Il est encore député : il faut qu’il se préoccupe de ses électeurs, devenus plus âpres depuis qu’il est devenu plus puissant.

S’il lui reste du temps, il administre. Administrer, c’est nommer des fonctionnaires qu’on ne connaît pas à des fonctions qu’on ignore, c’est, au milieu d’un concert de sollicitations, d’objurgations, de récriminations et de menaces, distribuer des avancements et des croix. Administrer, c’est encore parer aux difficultés immédiates. On dit qu’un ministre est en face d’une difficulté immédiate, lorsqu’un fait grave ou scandaleux, survenu dans ses services, ne peut plus être caché. Pour le surplus, administrer, c’est signer. Il n’y a pas encore une heure que le ministre a pris possession de son ministère, et déjà il voit surgir devant lui un fonctionnaire, qui lui tend une pièce, en lui montrant l’endroit où doit figurer son paraphe. Cette scène est symbolique. Le chef de bureau qui est là, respectueux et impératif, enseigne au ministre tout à la fois l’étendue de ses pouvoirs, et leurs limites. – Voici, lui dit-il par toute son attitude, un ordre que vous n’avez pas donné, il se réfère à des choses que, selon toute vraisemblance, vous ne connaissez pas. Nous l’avons conçu et rédigé avant vous, en dehors de vous ; vous pouvez tomber : nous l’exécuterons même après votre départ. Cependant nous avons besoin de votre signature et, sans elle, nous ne pouvons rien.

Et le ministre signe. Ainsi il a connu en une minute toute la fierté qui s’attache au pouvoir et toute la modestie qui convient aux entreprises humaines. Il détient désormais une grande puissance – dont il est l’esclave. Au début, le ministre essaie sans doute de savoir ce qu’il signe. Il voit alors les pièces s’amonceler sur son bureau, ses subordonnés s’affolent, les commandes sont en retard, les paiements deviennent irréguliers, les décisions restent en suspens, un immense désordre encombre toute l’administration dont il a la garde. Il faut qu’il renonce.

On cite cependant des ministres qui s’obstinèrent à vouloir lire les ordres qu’ils donnaient ; le préjudice qui en résulta pour leurs administrations est incalculable. Leur labeur éperdu, qui ne suffisait pas à les éclairer, n’avait pour conséquence que de suspendre un des grands services de l’Etat. Sans parvenir à dominer leur tâche, ils ruinaient l’ordre public. C’est que les administrations ne sont pas faites pour s’adapter à la fantaisie des ministres. Ce sont les ministres qui doivent s’adapter aux méthodes de leurs administrations. Le ministre peut essayer, au début, de s’insurger ; le moment viendra où il faudra qu’il se résigne.

Nos méthodes administratives sont admirables. Elles ont été façonnées, en l’an VIII, par Bonaparte, premier consul, et l’on a pu, pendant près d’un siècle, dire sans ironie que l’Europe les enviait. Il était certainement légitime que l’Europe les enviât à Napoléon, mais il était paradoxal qu’une démocratie les lui empruntât. Elle les lui a empruntées tout de même – et ça ne lui a pas réussi. Notre démocratie ne s’est même pas contentée de copier la centralisation impériale, elle l’a aggravée au delà de toute espérance.

Jadis, le pouvoir central donnait un ordre et veillait à ce qu’il fût exécuté. Il avait l’initiative mais laissait aux subordonnés le soin de régler les détails. Napoléon lui-même se contentait d’envoyer à ses préfets et à ses généraux des ordres et leur laissait le soin de les exécuter. Les ministres de la troisième République ne l’entendent pas de cette oreille et se montrent singulièrement plus jaloux de leur autorité. Il ne leur suffit pas de donner des instructions générales : ils veulent prévoir le moindre détail des applications ; ils exigent qu’on en réfère à eux de la plus mince circonstance qui se produit. Eux seuls, dans la France entière, ont le droit de prendre une décision.

Admirez la beauté du système : le gouverneur de la Côte d’Ivoire casse le récepteur de son téléphone. Il faut qu’il s’adresse au ministre des Colonies, à Paris, pour obtenir qu’on le répare. A Brest, un bateau garde-pêche possède un pavillon tellement décoloré, qu’on ne peut plus en reconnaître la nationalité. Seul, le ministre de la Marine, à Paris, a la faculté de lui en faire délivrer un autre et d’engager de ce fait une dépense de quatre francs quatre-vingt-cinq. C’est encore le ministre qui. personnellement, statue sur les responsabilités du second-maître, qui a laissé tomber un ceinturon à la mer, et sur le mode d’entrée dans les écritures administratives d’une portée de chiens née dans un arsenal.

On admire que Napoléon ait pu signer à Moscou le décret qui régenterait la Comédie-Française. Un ministre contemporain fait mieux ; de Paris, il décrète de quelle couleur il faudra que l’on peigne les latrines du port de Toulon. C’est que nos ministres possèdent des moyens de gouvernement qui manquaient à Napoléon : les transports rapides par chemin de fer, le télégraphe et le téléphone. Ils n’ont pas besoin, eux. de rien laisser à l’initiative de leurs subordonnés. Même lorsqu’il s’agit de la décision la plus urgente, on a le loisir de leur envoyer une dépêche, avant de rien décider. On s’est demandé quelquefois ce qu’aurait fait Napoléon, s’il avait eu à sa disposition le télégraphe ? Tout porte à croire qu’il serait devenu fou.

(...)

Une profession sans règles ni garanties
Les sanctions ne sont pas organisées, mais les avancements ne le sont pas davantage. Le ministre ne peut pas frapper les coupables, mais il peut léser les innocents. Toute notre législation est faite au profit des pires.

Récréation gouvernementale

Il y a de graves ministres qui se croient des honnêtes gens, parce qu’ils n’ont jamais détourné un sou pour eux-mêmes, et qui ont pillé le budget au profit de leurs familles et de leurs familiers. Circonstance touchante, la sympathie du public est le plus souvent avec eux. On leur sait presque également gré de n’avoir point volé personnellement et d’avoir prodigué la joie dans leur entourage. Cette indulgence a de fâcheuses conséquences : car les besoins des politiciens ont, malgré tout, des limites et nous connaissons, en Gascogne, des familles qui n’en ont pas.

Ce serait une assez bonne loi que celle qui aurait pour conséquence de substituer d’une manière régulière la prévarication au népotisme, et la Cité reconnaissante devrait décerner des récompenses nationales aux ministres vertueux qui, sans trafic et sans combinaison, n’auraient dépouillé l’État qu’à leur seul profit. Malheureusement, nous sommes assez loin de compte. Le droit au passe-droit est aujourd’hui régulièrement organisé ; le népotisme fonctionne comme une institution d’État et il a ses traditions.

Parfois cependant, il arrive que les fonctionnaires se fâchent, adressent des requêtes au Conseil d’Etat et contraignent les ministres à revenir sur certaines de leurs décisions souveraines. Mais ce sont des révoltes passagères, des moyens de coercition pour les cas d’injustice trop flagrants. Les autres subsistent et s’entassent. On parle bien de temps en temps, de fixer dans une loi le statut des fonctionnaires, mais, en fin de compte, on se contente de faire des décrets. Il est vrai que ceux-là, on les prodigue. Savez-vous combien il y a eu, depuis trente ans, de décrets organisant le statut des fonctionnaires ? Cent cinquante-trois ! – Et les fonctionnaires ne sont pas contents, direz -vous, et ils ne se trouvent pas suffisamment assurés contre l’arbitraire ministériel ?

Non, et, pour une raison simple : c’est que tout le monde a collaboré à ces règlements, à l’exception deux-mêmes ; ces décrets ont été faits au profit de tout le monde, excepté au leur. Ce n’est presque jamais lorsqu’un ministre veut faire des nominations régulières qu’il signe un décret nouveau : c’est, le plus souvent, quand il a besoin de donner à une nomination paradoxale l’apparence d’une justification. S’agit-il d’un chef de cabinet qui postule un emploi un peu trop important, on en est quitte pour publier un règlement aux termes duquel il faudra dorénavant, pour occuper cet emploi, réaliser tant de conditions minutieusement décrites que ce chef de cabinet restera peut-être seul en France à pouvoir encore l’ambitionner.

Et le ministre signe gravement un décret, par lequel il décide que, pour devenir « mamamouchi », il faudra avoir passé trois ans et quatre mois dans l’administration, avoir eu jadis au collège un prix de vers latins, savoir l’espéranto, être roux et n’avoir que vingt-quatre dents. On aurait peut-être tort d’en vouloir aux fonctionnaires que cent cinquante-trois règlements de cette espèce ne suffisent pas à rassurer.

Ainsi se résument les méthodes administratives : respect des droits acquis, même quand les droits acquis ont cessé d’être respectables ; organisation du passe-droit surtout contre ceux qui n’ont pas démérité. Contre les mauvais fonctionnaires, pas de sanctions. Pour les bons, pas de garanties. On a retiré au ministre le moyen de frapper les uns et de récompenser les autres. Après quoi on lui a commis le soin de les gouverner tous.

L’abdication
Bientôt la grande paix des bureaux gagne le ministre... Noyé dans la paperasserie, perdu parmi les conflits administratifs, isolé dans sa puissance et contraint de subir la routine des bureaux, il renonce. Quand pourrait-il se préoccuper d’une besogne d’ensemble ? Si, par aventure, il en avait le loisir, comment la ferait-il triompher ? La menace d’une réforme bouleverse la quiétude générale ; la perspective d’une préoccupation nouvelle révolte ce personnel administratif, obstiné à des besognes minutieuses, compliquées et vaines. Ces fonctionnaires – intelligents pourtant le plus souvent – préfèrent la plus écrasante routine au moindre effort.

Et d’ailleurs qui demande au ministre de rien entreprendre ? Toute entreprise entraîne avec elle une somme de difficultés inouïes. Tous les intérêts qu’on lèse, tous ceux qu’on ne sert pas et ceux même qu’on sert sans les combler, se révoltent à la fois. Pourquoi s’amuser, je vous le demande, à courir de pareilles aventures ? Les plus hardis s’abstiennent et les plus entreprenants se lassent.

Ils ne gouvernent plus, ils « avisent. » Ils prennent l’habitude de n’agir plus jamais que sous le coup des événements, sous la menace du scandale, sous la contrainte des échéances. Les réformes ne se votent qu’à la veille des élections, pour être corrigées, le lendemain. Les grandes conventions avec la Banque de France ou les sociétés d’exploitation se renouvellent, dans des séances hâtives, à la veille des termes suprêmes. Il a suffi que l’on trouve, en matière budgétaire, l’expédient des douzièmes provisoires, pour que les budgets soient en retard de six mois.

Et ce phénomène singulier se produit : le ministre n’est bientôt plus le délégué du Parlement, chargé de diriger l’effort des fonctionnaires, d’organiser leur activité – de gouverner, en somme ; il devient le prisonnier des bureaux, se plie à leurs méthodes, accepte leur discipline. Il ne gouverne pas. mais il règne. A défaut de puissance, il a du moins l’autorité ; il peut tout ignorer de son administration, mais il en répond et cela suffit pour qu’il se sente étroitement lié aux hommes dont il subit les volontés, mais auxquels il dicte des ordres. Moins il est le maître et plus il éprouve l’orgueil d’être le chef responsable.

Dès lors, il se sent devenir solidaire – fût-ce contre le Parlement – des hommes que le Parlement l’a chargé de contrôler. Il n’a plus qu’un rôle, qui est de les couvrir de sa responsabilité souveraine, de les défendre jusque dans leurs fautes et de leur assurer, le cas échéant, l’impunité. Il ne peut pas en être autrement : ce qu’ils ont fait, il l’a contresigné ; comment le désavouerait-il ? Il est esclave de la puissance qu’on affecte de lui attribuer et dont lui-même il revendique orgueilleusement la charge. Et si personne n’est dupe, cela ne fait rien : grâce à ce jeu, le fantôme d’une autorité flotte sur l’ombre d’une démocratie.